موضوع: مقاله - ارزیابی تأثیر سیاست‌های ملی در تعادل بخشی منابع آب و تولید غذای کشور
سیدعلی¬اکبر عظیمی دزفولی - مؤسسه پژوهش‌های برنامه‌ریزی، اقتصاد کشاورزی و توسعه روستایی
تاریخ: 13 آذر 1396
مجموعه مقالات : حکمروایی و مدیریت منابع آب در ایران، دانشکده اقتصاد ، دانشگاه علامه طباطبایی
آدرس دریافت مجموعه مقالات کنفرانس
چکیده
اهمیت حفظ امنیت آب در کنار حصول امنیت غذایی از یک‌سو و چند دهه تجارب جهانی در سیاست‌گذاری و برنامه‌ریزی در حوزه تأمین منابع آب و تولید کشاورزی، کشورها را به سمت بازنگری در چارچوب‌های نظری و عملیاتی سوق داده است. سؤال اصلی این است که الگوی ارزیابی سیاست‌های ملی در تعادل بخشی منابع آب و تولید غذای ملی چیست؟ این پژوهش آمیخته بوده که علاوه بر روش کتابخانه‌ای، با انجام مصاحبه و گفتگوهای ساخت‌یافته و اجرای کارگاه با حضور خبرگان کشاورزی و آب (18 نفر) با کشف الگوی مفهومی مدیریت تأمین آب و تولید کشاورزی، نسبت به ارزیابی سیاست‌های جاری در حوزه تأمین آب و تولید کشاورزی مؤثر بر بهره‌وری آب اقدام شد. بر اساس نتایج حاصل از کارگاه و بر اساس تعریف بهره‌وری جامع آب کشاورزی الگویی جهت نظارت بر سیاست‌گذاری تأمین آب و تولید مطرح گردید. نتایج حاصل از واکاوی ادبیات موجود حکایت از خلأ چارچوب نظارت کلان بر سیاست‌گذاری ملی برای رسیدن به بهره‌وری جامع آب کشاورزی دارد. معدل امتیاز این الگو ازنظر شرکت‌کنندگان در حد قابل‌قبول شناخته شد. ضمن اینکه معدل امتیاز اعضاء کارگاه به عملکرد دستگاه‌های حاکمیتی در حوزه سیاست‌های زنجیره تأمین آب و تولید کشاورزی کمتر از حد قابل‌قبول عنوان شد. همچنین بنا به اذعان خبرگان کشاورزی و آب شرکت‌کننده در مطالعه، عرصه سیاست‌گذاری ملی فاقد نگاه منظومه‌ای و جامع برای تأمین آب جهت تولید غذای داخلی و همچنین فاقد رویکرد تقاضامحور و جلب مشارکت ذینفعان اصلی در عرصه برنامه‌ریزی، اجرا و نظارت هست. تا جایی که ضعف مشارکت ذینفعان اصلی در عرصه سیاست‌گذاری یکی از اصلی‌ترین زمینه‌های کاهش بهره‌وری جامع آب کشاورزی تلقی می‌گردد.
کلیدواژه‌ها: بهره‌وری آب کشاورزی، سیاست‌گذاری ملی، حکمروایی، تعادل آب و غذا
1- مقدمه
تا سال 2025 جمعیت جهان به 9/7 میلیارد نفر خواهد رسید. از این جمعیت حدود 80 درصد در کشورهای درحال‌توسعه و 58 درصد از آن‌ها در شهرها ساکن خواهند بود. بر این اساس در آینده رشد جمعیت و درآمد سرانه موجب خواهد شد تا آب بیشتری برای کشاورزی و بخش‌های رقیب همانند مصارف خانگی و صنعتی موردنیاز باشد. اگر در کنار این روندها، تحول در الگوی تغذیه و افزایش مصرف کالری در نظر گرفته شود، آب بیشتری برای تولید غذای کافی موردنیاز خواهد بود (رزگرانت و همکاران،1384). وابستگی تولید غذا به منابع آب در سطح جهان ایجاب کرده که بیش از 70 درصد از برداشت آب شیرین جهان به بخش کشاورزی اختصاص یابد. همان‌طور که اشاره شد رشد جمعیت، تغییر الگوی زندگی، درآمد و سکونت موجب تغییر الگوی مصرف غذا شده و برآیند این تغییرات موجب شده تا برداشت سالانه جهانی از منابع آب تجدید پذیر از 3790 km3 در سال 1995 به 4430 km3 برسد که انتظار است تا سال 2025 این میزان با رشد سالانه 12-10 درصد به مرز 5240 km3 برسد UNEP,2015)). در حالی مصرف آب در سطح جهان به شکل افزاینده و به میزان بیش از دو برابر رشد جمعیت در قرن 20 رشد می‌کند که این منجر به اختلال در ارائه خدمات قابل‌اطمینان آبی در بسیاری از مناطق شده است (FAO,2012). مؤسسه بین‌المللی مدیریت آب پیش‌بینی کرده است که با ادامه روند موجود تا 2025، کشورهای جهان در سه گروه قابل‌طبقه‌بندی باشند (شکل 1). گروه اول، کشورهای دارای کمبود فیزیکی آب، شامل کشورهایی که حتی اگر با بالاترین راندمان و بهره‌وری ممکن در مصرف آب عمل کنند، آب کافی برای تأمین نیازهایشان را در اختیار نداشته و حدود 25 درصد مردم جهان مشمول این گروه می‌باشند. بر اساس نتایج این مطالعه چنانچه ایران نیز به روند موجود ادامه دهد تا 2025 با کمبود فیزیکی آب مواجه خواهد شد (IWMI,2000).
به‌طور ساده، کمبود آب زمانی روی می‌دهد که تقاضا برای آب شیرین بیش از عرضه در یک محدوده مشخص است. وضعیت کم‌آبی تحت تأثیر میزان بالای تقاضای کل بخش‌های مصرف‌کننده آب در مقایسه با عرضه موجود و تحت شرایط مدیریتی، نهادی و خدمات زیربنایی، ظهور می‌کند. کمبود آب می‌تواند به دلیل نرخ بالای انباشت تقاضای مصرف‌کنندگان آب در رقابت‌های اقتصادی و محدودیت ناشی از کمیت یا کیفیت آب به اشکالی مانند اختلاف بین مصرف‌کنندگان آب، کاهش غیرقابل‌برگشت آب‌های زیرزمینی و اثرات منفی بر محیط‌زیست؛ نمود پیدا کند. کمبود آب یک مفهوم نسبی و پویا است که می‌تواند در هر سطحی از عرضه یا هر سطحی از تقاضا روی دهد؛ اما نکته اساسی این است که کمبود آب یک برساخت اجتماعی است، به این معنا که عمدتاً معلول دخالت انسان در چرخه آب است. گرچه کمبود آب در طول زمان متأثر از تحولات طبیعی چرخه آب تغییر می‌کند، اما چگونگی آن بیشتر تابع سیاست‌های اقتصادی حاکم، رویکردهای برنامه‌ریزی و مدیریتی در سطح مزرعه تا سطح ملی است (Foxon,2004؛ O' Connor, 2006؛ FAO,2012؛ FAO, 2014).
2- چارچوب نظری: عناصر کلیدی طراحی راهبردهای مؤثر مقابله با کمبود آب
2-1- نگاه منظومه‌ای به عوامل مؤثر بر کمبود آب در زنجیره تأمین آب تا تولید کشاورزی: در شکل 3 دو عرصه متفاوت از عوامل مؤثر بر تقاضای کشاورزی و تأمین آب نمایش داده‌شده‌اند. در زنجیره تأمین آب کشاورزی؛ وضعیت بارندگی و خصوصاً بارندگی مؤثر کشاورزی، رواناب¬ها، منابع آب زیرزمینی، کانال‌های آبیاری و انتقال آب، تخصیص آب برای مصارف زیست‌محیطی، ظرفیت ذخیره آب سدها، جریان‌های آب سطحی خارج از کشور، مدیریت آب زهکشی، وضعیت تبخیر و تعرق از سطوح کشت، عامل فرسایش، کارایی آبیاری، نیاز خالص آبیاری کشاورزی، تقاضای آب در حوزه شهر و صنعت؛ بر موازنه عرضه و تقاضای آب کشاورزی مؤثر خواهد بود. در این حال سیاست‌گذاری در تحقیقات کشاورزی، سرمایه‌گذاری زیربناهای روستایی، سیاست‌گذاری برای رشد عملکرد در محصولات کشاورزی، نیز می‌تواند در کاهش مصرف آب در تولید محصولات کشاورزی مؤثر واقع شود.
تمرکز روی واحدهای دشت، پایه اول مدیریت عرضه و تقاضای آب: آب یک منبع تجدید پذیر است و درک صحیح از کمبود آب منوط به درک درست از قوانین فیزیک حاکم بر فرآیندهای هیدرولوژیکی و فرآیندهای تخصیص و اندازه‌گیری در چرخه آب در فرآیند برنامه‌ریزی و مدیریت آب تا عرصه تولید کشاورزی است. تعادل بخشی آب با برنامه‌ریزی تولید توده محصولات کشاورزی ارتباط کلیدی دارد. به عبارتی ارتباط میزان ورود آب به یک حوزه با نرخ خروج آب و ذخایر آب همان حوزه در قالب جریان آب‌های سطحی، آب‌های زیرزمینی، رطوبت خاک و روند تبخیر و تعرق از عرصه تولید کشاورزی از اهمیت حیاتی برخوردار است؛ اما این موضوع به‌صورت مناسب در برنامه‌های مدیریت آب انعکاس نمی¬یابند. همه اراضی واقع در یک حوضه آبریز، از طریق تغییر و تحولات آب درون منطقه به هم مرتبط هستند.
توجه به بهره‌وری جامع آب در سیاست‌گذاری: در مستندات سیاست‌گذاری موجود عمدتاً شاخص‌های بهره‌وری آب شامل CPD و BPD و NBPD تعریف‌شده‌اند. شاخص CPD نسبت مقدار محصول تولیدشده را به حجم آب مصرف‌شده می‌سنجد. مسلماً هرچه این نسبت بالاتر باشد، نشان‌دهنده مصرف صحیح‌تر آب است، اما نشانگر سود اقتصادی بیشتر نمی‌تواند باشد. شاخص BPD میزان سود ناخالص را به ازای واحد حجم آب مصرف‌شده می‌سنجد، بر این پایه سیاست مصرف آب باید به‌گونه‌ای باشد كه میزان سود ناخالص به‌دست‌آمده در واحد آب مصرف‌شده بیشتر باشد. در این روش هزینه تولید محصول در نظر گرفته نشده است. یکی از شاخص¬هایی که برای سنجش بهره‌وری آب مطرح بوده، شاخص NBPD هست که میزان سود خالص را به ازای واحد حجم آب مصرف‌شده، تعیین می‌نماید. این شاخص اهمیت زیادی در برنامه‌ریزی الگو و ترکیب كشت در مناطق مواجه با محدودیت شدید آب دارد. همچنین بهره‌وری اقتصادی آب، راندمان مصرف آب درباره¬ی تولید محصولات را با ارزش اقتصادی و یا ایجاد اشتغال به ازای واحد مصرف آب ارتباط می‌دهد. در این حالت تلاش می‌شود تا با كسب سود مناسب خالص (مالی) كمترین میزان مصرف آب (فیزیكی) نصیب بهره‌برداران گردد، اما در شرایط واقعی ملاحظه می‌شود که ارتقای بهره‌وری فیزیکی و اقتصادی لزوماً منجر به کاهش مصرف آب نگردیده است. یعنی در مناطقی که بنا به گسترش خدمات فنی، راندمان بالاتر رفته و درآمد بیشتری عاید کشاورزان شده اما منجر به کاهش مصرف آب نگردیده است (احسانی، م. و خالدی،1382؛ رفیعی،؟ ؛ حیدری،1386؛ جوان، 1387؛ عزیزی¬ذهان و همکاران،1393).
در بهره‌وری کشاورزی از نظر زیست‌محیطی، حفظ و توانمندسازی منابع زیست‌محیطی موردتوجه است. در این حال جنبه‌ی كاهش حجم مصرف آب كه منجر به كاهش استحصال آب از منابع زیرزمینی گردد و پایداری منابع آب را قوت بخشد حائز اهمیت است (جوان و فال سلیمان،1386). به نظر می‌رسد بحث در خصوص بهره‌وری کشاورزی از بعد زیست‌محیطی باید سطحی فراگیرتر از راندمان آب و ارزش اقتصادی و عملکرد محصول داشته باشد. باید درباره چگونگی مصرف آب در فرآیند تولیدات کشاورزی باشد که در آن ضمن افزایش عملکرد محصول و کاهش مصرف آب، منجر به افزایش ارزش اقتصادی فعالیت کشاورزی شده و مهم‌تر از آن‌ها درنهایت منجر به تعادل بخشی منابع و مصارف آب در حوضه آبریز شود. لحاظ شدن بعد زیست‌محیطی بهره‌وری آب، محوری کلیدی و اساسی است که در شرایط اقلیمی کشور ما می‌باید فراتر از بعد فیزیکی و اقتصادی در سطح سیاست‌گذاری مورد پیگیری قرارگیرد. بنا به واکاوی مستندات علمی و دیدگاه‌های خبرگان کشاورزی، خلأ اساسی در احساس تعلق حقوقی و اقتصادی به منابع آب موجود است.
ارتقای مشارکت ذینفعان و تغییر رویکرد مدیریت آب از عرضه محوری به تقاضامحوری: مدیریت عرضه آب یا رویکرد «اداره مبنا» جزء اولین مراحل مدیریت آب تلقی می‌شود که برای پاسخ به افزایش تقاضا از طریق توسعه فناوری و زیرساخت‌های فیزیکی ذخیره‌سازی (مانند سدسازی) و انتقال آب تأکید می‌گردد. در پارادایم عرضه محوری، نگاه به تقاضا به‌سادگی از طریق تأمین آب توسط نهاد دولتی تأمین آب برآورده می‌شود. بنا به اقتضای ظهور کمبود آب و نیاز به پایداری آن پارادایم جدیدی مبنی بر برنامه‌های مدیریت تقاضا آغازشده‌اند. بر این اساس توجه به تقاضای انسان به آب که به رفتار، ارزش‌ها و روشی که فعالان و گروه‌های اجتماعی در جامعه عمل می‌کنند و خود را سازمان‌دهی می‌کنند، با چالش‌های به‌مراتب پیچیده‌تری از عرضه محوری مواجهه می‌یابد (Brooks, et. al. 1997؛ OECD, 2015).
در رویکرد تقاضامحوری که شکلی از تخصیص آب «کاربر مبنا» یا «بازار مبنا» در حال شکل‌گیری است، باید نقش‌ها، انگیزه‌ها و استراتژی‌های ذینفعان مختلف مؤثر در سیاست‌گذاری و مدیریت آب، به‌وضوح درک شوند. در این رویکرد به‌جای اینکه توجه اصلی به تأمین آب به هر طریق ممکن باشد، توجه اصلی به منطقی کردن نیاز و کاهش تقاضا و هدرروی منابع آب هست. از الزامات اساسی‌تر تنظیم سیاست‌ها، مقبولیت آن‌ها برای جامعه کشاورزی است که می‌باید به جد موردتوجه نهادهای دولتی تأمین آب و تولید کشاورزی قرار گیرد. لذا باید بر اساس یک نوع تقسیم‌کاری مورد توافق ذینفعان اصلی صورت گیرد تا در آینده شاهد شکل‌گیری حکمروایی آب در سطوح ملی و منطقه‌ای هم در عرصه تأمین آب و هم در زمینه¬ی تولید کشاورزی برای تنظیم و بهرهبرداری بهینه از منابع آب محدود برای حداکثر تولید بود. در جدول 1 گزینه‌های سیاست‌گذاری در برنامه‌های دولتی در زنجیره تأمین آب و تولید کشاورزی برای افزایش عرضه آب، کاهش تقاضای آب، افزایش عرضه کشاورزی و یا کاهش تقاضای کشاورزی مطرح‌شده است. سازمان‌دهی و اجرای مناسب این سیاست‌ها برای ارتقای بهره‌وری آب در سطوح ملی، منطقه‌ای و مزرعه وابستگی اساسی با نحوه کارکرد ذینفعان اصلی در این سطوح دارد. بنابراین می‌توان با بازتعریف نقش هریک از ذینفعان (جدول 2) و مهم‌تر اینکه پذیرش نقش‌ها بر اساس گفتگو و تفاهم متقابل چالش‌های کنونی در مسیر ارتقای بهره‌وری آب را مرتفع نمود.
3-روش پژوهش
این پژوهش آمیخته بوده که علاوه بر روش کتابخانه‌ای، با انجام مصاحبه و گفتگوهای ساخت‌یافته و اجرای کارگاه با حضور خبرگان کشاورزی و آب (18 نفر) با کشف الگوی مفهومی مدیریت تأمین آب و تولید کشاورزی، نسبت به ارزیابی سیاست‌های جاری در حوزه تأمین آب و تولید کشاورزی مؤثر بر بهره‌وری آب اقدام شد. پس از واکاوی مستندات علمی برای بررسی ارتباط عوامل اقتصادی و اجتماعی و فنی بر بهره‌وری آب کشاورزی از SODA برای رسیدن به الگوی تأثیرگذاری سیاست‌ها و اقدامات ذینفعان اصلی بر بهره‌وری آب کشاورزی استفاده شد. این ابزار کیفی به‌منظور ساده‌سازی فهم تعاملات پیچیده و ارائه الگوی مفهومی روابط عوامل منظومه‌ای طبیعی و اجتماعی (Ritchey,2006) استفاده شد. این روش می‌تواند با نرم‌افزارهای نمایشی چون Concept Map برای ارتقای نگاه منظومه‌ای و کلان نگر جمعی در محیط کارگاهی مؤثرتر واقع شود. در این مطالعه پس از ارائه الگوی عوامل مؤثر بر بهره‌وری آب کشاورزی و سنجش اعتبار آن از طریق پرسشنامه، اقدام به ارزیابی وضع موجود عملکرد دستگاه‌های حاکمیتی در خصوص سیاست‌های تأمین آب و تولید کشاورزی و همچنین اولویت‌بندی اهمیت توجه به آن‌ها برای آینده پرداخته شد.
4- نتایج
قضاوت خبرگان درباره اعتبار الگوی مطالعه: الگوی ارائه‌شده در شکل 4 به‌وسیله پرسشنامه در معرض قضاوت خبرگان کشاورزی قرار گرفت که نتایج آن در جدول 1 ارائه گردیده است. نمرات از 1 الی 5 به ترتیب معادل: خیلی کم، کم، قابل‌قبول، زیاد و خیلی زیاد بوده که نتایج حاصله دلالت بر قابلیت پذیرش الگوی مزبور در ابعاد موردبحث داشته است.
نتایج بررسی عملکرد نهادهای حاکمیتی در زنجیره آب: نتیجه ارزیابی مطلوبیت عملکردی نهادهای حاکمیتی در زنجیره تأمین آب در جدول 4 ارائه‌شده است. بر این اساس نتایج کلیه اقداماتی که می‌تواند در زنجیره تأمین آب کشاورزی منجر به ارتقای بهره‌وری آب کشاورزی گردند کمتر از حد قابل‌قبول امتیاز گرفته‌اند که در این خصوص به‌طور متوسط «عدم واگذاری حقابه محدودشده به غیر در مناطق بحرانی» کمترین نمره 1.42 و بیشترین امتیاز به «تعدیل پروانه چاه‌ها» 2.32 اختصاص داده‌شده است.
نتایج بررسی اولویت‌های سیاست‌ها در زنجیره تأمین آب: نتایج ارزیابی اولویت سیاست‌های زنجیره تأمین آب در جدول 5 ارائه‌شده‌اند. بر اساس نتایج به‌دست‌آمده از کارگاه گرچه کلیه سیاست‌های زنجیره تأمین آب کشاورزی می‌توانند با درجاتی بر ارتقای بهره‌وری آب کشاورزی مؤثر واقع گردند اما به لحاظ شرایط کشور و کارکرد هرکدام از آن‌ها می‌توان اولویت‌های متفاوتی قائل گردید. بنا به نتایج به‌دست‌آمده در کارگاه حضوری نیز مهم‌ترین اقدامی که می‌تواند بر ارتقای بهره‌وری آب کشاورزی مؤثر واقع گردد عبارت است از: «افزایش سطح مشارکت ذینفعان اصلی در سیاست‌گذاری، برنامه‌ریزی، اجرا، نظارت GP1» موردتوجه قرارداده‌شده است. سیاست بعدی که باید در کنار سیاست GW1 به آن توجه نمود "اجرای سطوح جمع‌آوری باران S39" عنوان‌شده است. در کنار آن " آموزش و فرهنگسازی بهرهبرداری متعادل از منابع آب S14" اولویت بعدی تأکید شده و در ادامه و به‌موازات سیاست‌های قبلی و بعدی، به " انجام آبخيزداري و آبخوانداري S36" توجه خاص شده است.
نتایج بررسی عملکرد نهادهای حاکمیتی در زنجیره تولید: نتایج ارزیابی اولویت سیاست‌های زنجیره تولید کشاورزی در جدول 6 ارائه‌شده‌اند. بر اساس نتایج به‌دست‌آمده از کارگاه، کلیه اقداماتی که می‌تواند در زنجیره تولید کشاورزی منجر به ارتقای بهره‌وری آب کشاورزی گردند کمتر از حد قابل‌قبول امتیاز گرفته‌اند که در این خصوص به‌طور متوسط "ترویج یافته‌های علمی ارتقای بهره‌وری آب" کمترین نمره 1.74 و " گسترش دستگاه‌های آبیاری مناسب" 2.37 بیشترین نمره را، از 5 امتیاز (خیلی زیاد) کسب نمودند.
نتایج بررسی اولویت‌های سیاست‌های زنجیره تولید کشاورزی: نتایج ارزیابی عملکرد نهادهای حاکمیتی در زنجیره تولید کشاورزی در جدول 7 ارائه‌شده‌اند. همان‌طور که در ادبیات نظری موردبحث قرار گرفت بنا به نتایج به‌دست‌آمده در کارگاه حضوری نیز مهم‌ترین اقدامی که می‌تواند بر ارتقای بهره‌وری آب کشاورزی مؤثر واقع گردد عبارت است از: "افزایش سطح مشارکت ذینفعان اصلی در سیاست‌گذاری، برنامه‌ریزی، اجرا، نظارت GP1". سیاست بعدی که باید در کنار سیاست GP1 به آن توجه نمود "گسترش دستگاه‌های آبیاری مناسب P32" عنوان‌شده است. در کنار آن "ترویج یافته‌های علمی ارتقای بهره‌وری آب P11" اولویت بعدی برای ارتقای بهره‌وری آب تأکید شده و در ادامه و به‌موازات سیاست‌های قبلی و بعدی، به "تسهیل دسترسی به بذر مناسب برای استفاده در مزارع P36" توجه خاص شده است.
5- بحث
نتایج واکاوی مطالعات داخلی و خارجی و همچنین نتایج مصاحبه‌ها و گفتگوها در کارگاه مجازی حاکی است ریشه اصلی معضلات و بی‌تعادلی منابع و مصارف آب فراتر از عوامل طبیعی، منشأ انسانی داشته که ریشه تاریخی آن به رخداد اصلاحات اراضی 1342 و برهم خورد نظام بهرهبرداری منابع آب و ورود دستگاه دولتی به تنظیم منابع و مصارف آب بازمی‌گردد. رویکردی که منجر به برهم خوردن نظام بهرهبرداری آب و خارج شدن بخش مردمی از حوزه مالکیت، برنامه‌ریزی و اعمال‌نظر در مدیریت منابع آب زیرزمینی شده است. طی این مدت، بخش دولتی هم ابلاغ کننده سیاست از بالا به پایین بوده، هم مجری سیاست و هم ناظر سیاست و این در حالی بوده که این رویه کارایی و اثربخشی لازم را ازدست‌داده است. خصوصاً در طول سالیان گذشته که قسمتی از هزینه‌های بخش دولتی تأمین آب از طریق استحصال و واگذاری حقابه¬ها تأمین گردیده این چالش پیچیده‌تر گردیده است.
این رویکرد منجر به ضعف نظارتی در حفاظت از حقابه¬های قانونی شده، بخش مردمی کشاورزی که دارای حقابه¬های قانونی هستند عموماً در رقابت با برخی ذینفعان دولتی و غیردولتی و برای کسب منافع اقتصادی بیشتر، لاجرم خود را وابسته به برداشت بیشتر از منابع آب‌دیده‌اند تا حفظ منابع آب. همان‌طور که ملاحظه شد از مجموع 754 هزار حلقه چاه آب فعال کشور، بالغ بر 300 هزار حلقه آن غيرمجاز بوده و پروانه فعاليت ندارند. از اين تعداد چاه غیرمجاز تنها براي 38 هزار مورد آن پرونده تشکیل‌شده و از میان آن‌ها تنها برای 14 هزار مورد آن‌ها رأی صادرشده است. همچنین علی‌رغم هدف‌گذاری برنامه پنجم برای گسترش آبیاری تحت‌فشار به 4 میلیون هکتار، حداکثر 1.2 میلیون هکتار از اراضی مجهز به آبیاری تحت‌فشار شده‌اند که بخش فراوانی از آن به دلیل ضعف هماهنگی سازمان آب و سازمان کشاورزی و کشاورزان مناطق مختلف کشور از جهات حقوقی، اقتصادی و آموزشی و مهارتی است. همچنین در وضعیتی که برای برنامه‌ریزی دقیق‌تر درباره منابع و مصارف آب کشاورزی انتظار می‌رفت برنامه‌ریزی تولید کشاورزی به واحدهای هیدرولوژی واگذار گردد؛ دیده می‌شود که واحدهای برنامه‌ریزی منابع آب از حوضه آبریز به استانی نیز تبدیل‌شده است. در این شرایط طبیعی است که اثربخشی سیاست‌های تعادل بخشی منابع آب زیرزمینی در کنار برنامه‌ریزی امنیت غذایی آسیب ببیند.
بر اساس واقعیات موجود ضعف اساسی هماهنگی ذینفعان اصلی تأمین آب و تولید کشاورزی در سطح مزرعه تا دشت و ملی در موارد متعددی همچون سدسازی‌های بدون احداث آبخیزداری در عرصه‌های بالادستی آن‌ها یا بدون کانال‌کشی عرصه‌های پایین‌دستی سد به عرصه‌های کشاورزی، ضعف نظارت بر حفر چاه غیرمجاز و نحوه کنترل آن‌ها، نحوه تحویل آب حجمی و نصب کنتور روی چاههای کشاورزی، چگونگی قیمت‌گذاری روی آب کشاورزی، نحوه گسترش دستگاه‌های آبیاری کشاورزی و ... حکایت از ضعف در رویه‌های سیاست‌گذاری و اجرای سیاست‌ها در زنجیره تأمین آب دارد که کیفیت این اقدامات در زنجیره تأمین آب منجر به کاهش کمی و کیفی منابع آب زیرزمینی و درمجموع منجر به کاهش بهره‌وری آب‌شده‌اند . از سوی دیگر اشکالاتی که در تنظیم بازار کشاورزی، الگوی کشت، نحوه گسترش دستگاه‌های آبیاری، ضعف در کیفیت نهاده‌های کود و سم و بذر، ماشین‌آلات تولید کشاورزی و غیره وجود دارد موجب ضعف بهره‌وری تولید در زنجیره تولید کشاورزی گردیده‌اند. حاصل این رویه را می‌توان در کاهش سطح ایستایی آبخوان‌های کشور (شکل 2) مشاهده نمود. پس از انجام گفتگوها در کارگاه حضوری از مشارکت‌کنندگان در کارگاه در قالب پرسشنامه از مطلوبیت عملکرد نهادهای دولتی سؤال شد.
بنابراین بنا به تجارب جهانی و مطالعات داخلی دلیل عمده این امر ضعف اساسی وفاق و همگرایی ذینفعان در تعریف منافع ملی در زنجیره تدوین سیاست‌های کلان تا سیاست‌های اجرایی در زنجیره تأمین آب و مصارف آب کشاورزی است. مقوله‌ای که می‌تواند مشروعیت و قابلیت پذیرش و کارایی و اثربخشی سیاست‌ها را تحت تأثیر قرار دهد. چنانچه سیاست‌های تأمین و مصرف آب کشاورزی میان ذینفعان اصلی جامعه کشاورزی پذیرش داشته باشد، می‌توان انتظار داشت که آن سیاست‌ها از روایی لازم و به عبارتی حکمروایی لازم برخوردار باشند. سیاست‌هایی که نقش ذینفعان در آن عملاً -نه صرفاً در قالب الفاظ روی کاغذ- ملاحظه و پذیرفته‌شده باشد.
6- پیشنهاد
بنا به‌ضرورت عملیاتی شدن اقتصاد مقاومتی و ارتقای ویژگی‌های حکمروایی آب و کشاورزی، پیشنهاد می‌گردد به تقویت نقش تشکل‌های کشاورزی در عرصه سیاست‌گذاری، برنامه‌ریزی، اجرا و نظارت در حوزه استحصال و بهرهبرداری آب و تولید کشاورزی پرداخت تا امکان اصلاح تدریجی نظام بهرهبرداری آب و تولید کشاورزی فراهم گردد.
گزینه‌های پاسخ به کم‌آبی در دامنه‌ای از سیاست‌گذاری‌های کلان: ازآنجاکه با برآورد اولیه از آب مصرف‌شده در تولید زراعی آبی کشور (با فرض راندمان 44.7 درصد و متوسط نیاز آبیاری محصولات در دشت‌های کشور که از NETWAT به‌دست‌آمده) حداکثر 74 میلیارد مترمکعب به‌دست‌آمده است (عظیمی و همکاران، 1396؛ الف). گرچه به نظر می‌رسد با اجرای مطالعات دقیق‌تر و جزئی‌تر روی راندمان آبیاری مزارع و نحوه محاسبه نیاز آبیاری محصولات (عظیمی و همکاران، 1396؛ ب)، این برآورد از میزان آب مصرف‌شده کاهش بیابد. جدا از اینکه این میزان برآورد تا حد ممکن باید به واقعیت نزدیک شود، واقعیت حیاتی این است که حفظ و ارتقای امنیت غذایی با اتکا به حداکثر تولید داخلی محصولات راهبردی، باید در کنار حفظ امنیت آبی کشور صورت پذیرد که این امر مستلزم اتخاذ سیاست‌های اصولی تولید در پاسخ به کمبود آب کشور یعنی ارتقای «بهره‌وری جامع آب کشاورزی» است.
از یک‌سو آنچه موجب کاهش بهره‌وری آب کشاورزی شده نه‌تنها در اثر اقدامات ذینفعان اصلی در زنجیره تولید کشاورزی بلکه در اثر اقدامات ذینفعان اصلی در زنجیره تأمین آب قابل تأمل است که درواقع منجر به بی‌تعادلی منابع آب و کاهش کمی و کیفی آب‌شده است. بنا به ادبیات نظری واکاوی شده و بنا به نتایج مصاحبه‌ها و کارگاه 1395/11/03، ارتقای بهره‌وری جامع آب وابسته به ارتقای رویه‌های حکمروایی در مدیریت تأمین آب و مدیریت تولید کشاورزی است. بنا به ادبیات و تجارب موجود یکی از مهم‌ترین مؤلفه‌های ارتقای حکمروایی، زمینه‌سازی مشارکت مؤثر ذینفعان اصلی این حوزه در فرآیند سیاست‌گذاری، برنامه‌ریزی، اجرا و نظارت در سطح ملی و منطقه‌ای تا مزرعه است. سیاست‌گذاری کلان کشور از عرضه محوری آب به تقاضامحوری، سیاست‌گذاری از بالا به پایین به تلفیق الزامات و اقتضائات بومی و تلفیق با نگاه پایین به بالا و تغییر برنامه‌ریزی تأمین و مصرف آب در چارچوب مرزهای سیاسی به مرزهای طبیعی اما با ملاحظات ملی است.
در این حال دامنه‌ای از گزینه‌های سیاست‌گذاری‌ها قابل طرح و بررسی هستند (جدول 1) که می‌توان آن‌ها را بنا به هزینه فایده ملی و منطقه‌ای آن‌ها در بهرهبرداری از منابع آب پیشنهاد داد. طبیعتاً سطحی از تعادل بخشی منابع آب و تولید غذا باید در سطح ملی موردتوجه قرار گیرد. اما می‌توان با اتخاذ سیاست‌های مناسب برای افق 1404 و بنا به شرایط اقتصادی، اجتماعی و طبیعی دشت‌های کشور، میزان مصرف آب در تولید محصولات زراعی بیشتر کاهش یابد.
گزینه‌های سیاست و مدیریت: گزینه‌های مقابله با کمبود آب می‌تواند در دو محور افزایش عرضه و مدیریت تقاضا تقسیم شوند. افزایش عرضه شامل افزایش دسترسی به منابع آب معمولی، استفاده مجدد از زهاب و فاضلاب، انتقال بین حوضه¬ای، شوری¬زدایی و کنترل آلودگی است. مدیریت تقاضا به‌عنوان مجموعه‌ای از اقدامات جهت کنترل تقاضای آب، ازجمله: 1- بالا بردن بازده کلی اقتصادی مصرف آب به‌عنوان یک منبع طبیعی، 2- تخصیص مجدد درون بخشی منابع آب (تغییر الگوی کشت) و 3- تخصیص مجدد بین بخشی منابع آب (بین کشاورزی و صنایع) تعریف‌شده است. گزینه‌های مقابله با کمبود آب در بخش کشاورزی می¬باید در زنجیره‌ای از سیاست‌گذاری‌ها و اقدامات ممکنه از منبع آب تا مصرف‌کننده نهایی (کشاورز) و فراتر از آن تا مصرف‌کننده محصولات کشاورزی دیده شوند. آنچه باید در مسیر کنترل تقاضای آب کشاورزی مورد تأکید قرار گیرد این است که سیاست‌گذاری‌ها و اقدامات مربوط به افزایش عرضه آب و مدیریت تقاضای آب، از طریق چرخه هیدرولوژیکی به هم مرتبط و باید تحت یک نگاه جامع در سطح حوزه آبریز اما مرتبط با سطح استانی و ملی، طراحی، پیاده‌سازی و نظارت گردند. در گزینه‌های سیاست سمت تقاضای آب کشاورزی، هدف کلی اطمینان از عرضه معینی از آب مورد تقاضای کشت، به‌صورت بهینه در اختیار بهره‌برداران قرارگیرد تا با کمترین هدرروی آب مناسب‌ترین تولید منطقه‌ای و ملی حاصل شود. بنا به اینکه مناسب‌ترین عرصه سیاست‌گذاری منابع آب و تولید کشاورزی تلفیقی از سطوح حوضه آبریز و استانی و ملی است.
6-تقدیر و تشکر
با تشکر از کلیه خبرگان کشاورزی و آب که در کارگاه الزامات خودکفایی در محصولات راهبردی 1395/11/03 مشارکت نمودند: علی¬محمد جعفری (محقق سازمان تحقیقات کشاورزی همدان)، اسدی (کشاورز کارآفرین قزوین)، صفاییان (دبیر اجرایی صنف امور کشاورزی خراسان رضوی)، دیلمی (دبیر خانه کشاورز فارس)، طاهره شرقی (عضو هیأت علمی دانشگاه پیام نور تهران)، سلیمان پور (کشاورز نمونه و عضو بنیاد توانمندسازی گندم کاران خوزستان)، خنکال (دبیر خانه کشاورز سمنان)، شاه نظری (دبیر اجرایی صنف کشاورزی اصفهان)، طباطبایی (محقق و مدیرعامل شرکت مهندسی آب خراسان رضوی)، توکلی نیک (کشاورز نمونه و عضو خبرگان کشاورزی تهران)، سوزنچی (مدیرعامل صنف کشاورزی همدان)، موسوی (کشاورز نمونه و عضو خبرگان کشاورزی زنجان)، محمدی (کشاورز کارآفرین و مدیرعامل اتحادیه گل و گیاه کرمانشاه)، دالایی (دبیر اجرایی صنف امور کشاورزی مرکزی)، عباس سروش (دبیر اجرایی صنف امور کشاورزی مرکزی)، امانپور (معاون اسبق پژوهش و تحقیقات وزارت جهادسازندگی تهران)، مجید زارعی (مدیر اسبق تشکل‌های کشاورزی و کارشناس خبره مؤسسه پژوهش‌های برنامه‌ریزی تهران)، اسماعیل نصر اصفهانی (عضو هیأت علمی مؤسسه پژوهش‌های برنامه‌ریزی تهران)، رمضان علی ذبیحی افروز (کارشناس خبره مؤسسه پژوهش‌های برنامه‌ریزی تهران).
منابع فارسی
1. احسانی، م. و خالدی ب. (1382) «شناخت و ارتقای بهره‌وری آب کشاورزی به‌منظور تأمین امنیت آبی و غذایی کشور» یازدهمین همایش کمیته ملی آبیاری زهکشی.
2. جوان، ج. و فال سلیمان م. (1387) بحران آب و لزوم توجه به بهره‌وری آب کشاورزی در نواحی خشک مطالعه موردی؛ دشت بیرجند. جغرافیا و توسعه، 11: 115 تا 138.
3. حیدری، ن. عباسی، ف. اشرفی، ش. و سهراب، ف. (1386) «برنامه راهبردی بهبود بهره‌وری آب کشاورزی»، انتشارات مؤسسه تحقيقات فني و مهندسي كشاورزي.
4. رزگرانت، م. کای، ایکس و کلاین، اس. (1384) «آینده آب و غذا در جهان تا سال 2025، عبور از بحران» ترجمه: دهقان، ا. فتحی، هـ؛ و امیرفراهانی، ع. نشر مؤسسه پژوهش‌های برنامه‌ریزی و اقتصاد کشاورزی.
5. رفیعی، ع. (؟) «بهره‌وری آب در تولید محصولات زراعی» اداره ﮐﻞ ﻣﻄﺎﻟﻌﺎت و بررسی‌های اﻗﺘﺼﺎدی بانک کشاورزی.
6. شرقی، ط. (1394) «تحلیل آثار راهبردی انتقال آب کشاورزی به صنعت و طراحی الگویی برای ساماندهی آن در استان یزد» رساله دکتری، دانشکده اقتصاد و توسعه کشاورزی، پردیس کشاورزی و منابع طبیعی، دانشگاه تهران.
7. فرج زاده، م. و حسینی، آ.ب. (1386) تحلیل بحران آب دشت نیشابور. فصلنامه مدرس ویژه جغرافیا،238-215.
8. کمالی، غ؛ و علیزاده، ا. (1386) «نیاز آبی گیاهان در ایران» دانشگاه امام رضا (ع)- مشهد، نشر آستان قدس رضوی.
9. کشاورز، ع (1396): «کشاورزی کشور ظرفیت خودکفایی ندارد»، دهقان نیوز، 1396/09/07.
10. عباسی، ف. ناصری، ا. سهراب، ف. باغانی، ج. عباسی، ن. و اکبری، م. (1394) ارتقای بهره‌وری مصرف آب، مؤسسه تحقیقات فنی و مهندسی کشاورزی.
11. عزیزی ذهان، ع. ا. شهابى فر، م. ابراهیمى پاك، ن. ع. رضوى، ر. غالبى، س. سرایى، م. ر. تبریزى طلوعى و پیرى، ر. (1393) «ارزیابی کارایی مصرف آب گندم در ایران و جهان» اولین همایش ملی مدیریت خاك و آب در تولید گندم، 18 آذر 1393، ایران.
12. عظیمی، س.ع.ا. رکن‌الدین افتخاری، ع. نظری، ب؛ کاظم نژاد، م. (1396) «تحلیلی بر پذیرش اجتماعی معیارهای ناظر بر تأمین آب برای خودکفایی گندم تا افق 1404»، پژوهش‌های روستایی، (در دست داوری).
13. عظیمی، س.ع.ا. رکن‌الدین افتخاری، ع. هایدج، ا. نظامی پور، ق. نظری، ب؛ فرج زاده، م. کاظم نژاد، م. فهمی، ه. (1396) «برآورد تحلیلی آب موردنیاز تولید گندم در ایران»، برنامه‌ریزی و آمایش فضا، 21(2): 173-195. http://hsmsp.modares.ac.ir/article_17673.html
14. وزارت نیرو (1393) «برنامه تعادل بخشی و احیاء منابع آب زیرزمینی»، دفتر نظام‌های بهرهبرداری آب و آبفا.
منابع انگلیسی
15. Brooks, D.B. Rached, E. Saade, M. (1997) Management of Water Demand in Africa and the Middle East: Current Practices and Future Needs, International Development Research Centre (IDRC), Ottawa, Ont, Canada.
16. Bruinsma, J. 2009. The resource outlook to 2050: by how much do land, water and crop yields need to increase by 2050? Expert Meeting on How to Feed the World in 2050. FAO. Available at ftp://ftp.fao.org/docrep/fao/012/ak542e/ak542e06.pdf Accessed 10 July 2012.
17. FAO (2003) Review of World Water Resources by Country, http://www.fao.org/docrep/005/Y4473E/y4473e00.htm#Contents. 18. FAO (2012) ‘Coping With Water Scarcity - An Action Framework For Agriculture And Food Security’, FAO Water Reports 38
19. FAO (2014) The Water-Energy-Food Nexus A new approach in support of food security and sustainable agriculture, Food and Agriculture Organization of the United Nations, Rome, 2014.
20. Foxon, T. Zen Makuch, Macarena Mata and Peter Pearson (2004) ‘Towards a sustainable innovation policy – Institutional structures, stakeholder participation and mixes of policy instruments’, ‘Greening of Policies – Interlinkages and Policy Integration’, 2004 Berlin Conference on the Human Dimensions of Global Environmental Change, 3-4 December 20.
21. IWMI(2000) ‘ World Water Supply And Demand. Colombo, Sri Lanka.
22. O' Connor, M. (2006) "The Four Spheres’ framework for sustainability", Ecological Complexity 3 (2006) 285–292.OECD, (2015) ‘Principles On Water Governance’, OECD Ministerial Council Meeting, 4 June.
23. UNEP (United Nations Environment Programme), (2015) Global water withdrawal and consumption, retrived from: http://staging.unep.org/dewa/assessments/ecosystems/water/vitalwater/14.htm
سیدعلی¬اکبر عظیمی دزفولی - مؤسسه پژوهش‌های برنامه‌ریزی، اقتصاد کشاورزی و توسعه روستایی
تاریخ: 13 آذر 1396
مجموعه مقالات : حکمروایی و مدیریت منابع آب در ایران، دانشکده اقتصاد ، دانشگاه علامه طباطبایی
آدرس دریافت مجموعه مقالات کنفرانس
چکیده
اهمیت حفظ امنیت آب در کنار حصول امنیت غذایی از یک‌سو و چند دهه تجارب جهانی در سیاست‌گذاری و برنامه‌ریزی در حوزه تأمین منابع آب و تولید کشاورزی، کشورها را به سمت بازنگری در چارچوب‌های نظری و عملیاتی سوق داده است. سؤال اصلی این است که الگوی ارزیابی سیاست‌های ملی در تعادل بخشی منابع آب و تولید غذای ملی چیست؟ این پژوهش آمیخته بوده که علاوه بر روش کتابخانه‌ای، با انجام مصاحبه و گفتگوهای ساخت‌یافته و اجرای کارگاه با حضور خبرگان کشاورزی و آب (18 نفر) با کشف الگوی مفهومی مدیریت تأمین آب و تولید کشاورزی، نسبت به ارزیابی سیاست‌های جاری در حوزه تأمین آب و تولید کشاورزی مؤثر بر بهره‌وری آب اقدام شد. بر اساس نتایج حاصل از کارگاه و بر اساس تعریف بهره‌وری جامع آب کشاورزی الگویی جهت نظارت بر سیاست‌گذاری تأمین آب و تولید مطرح گردید. نتایج حاصل از واکاوی ادبیات موجود حکایت از خلأ چارچوب نظارت کلان بر سیاست‌گذاری ملی برای رسیدن به بهره‌وری جامع آب کشاورزی دارد. معدل امتیاز این الگو ازنظر شرکت‌کنندگان در حد قابل‌قبول شناخته شد. ضمن اینکه معدل امتیاز اعضاء کارگاه به عملکرد دستگاه‌های حاکمیتی در حوزه سیاست‌های زنجیره تأمین آب و تولید کشاورزی کمتر از حد قابل‌قبول عنوان شد. همچنین بنا به اذعان خبرگان کشاورزی و آب شرکت‌کننده در مطالعه، عرصه سیاست‌گذاری ملی فاقد نگاه منظومه‌ای و جامع برای تأمین آب جهت تولید غذای داخلی و همچنین فاقد رویکرد تقاضامحور و جلب مشارکت ذینفعان اصلی در عرصه برنامه‌ریزی، اجرا و نظارت هست. تا جایی که ضعف مشارکت ذینفعان اصلی در عرصه سیاست‌گذاری یکی از اصلی‌ترین زمینه‌های کاهش بهره‌وری جامع آب کشاورزی تلقی می‌گردد.
کلیدواژه‌ها: بهره‌وری آب کشاورزی، سیاست‌گذاری ملی، حکمروایی، تعادل آب و غذا
1- مقدمه
تا سال 2025 جمعیت جهان به 9/7 میلیارد نفر خواهد رسید. از این جمعیت حدود 80 درصد در کشورهای درحال‌توسعه و 58 درصد از آن‌ها در شهرها ساکن خواهند بود. بر این اساس در آینده رشد جمعیت و درآمد سرانه موجب خواهد شد تا آب بیشتری برای کشاورزی و بخش‌های رقیب همانند مصارف خانگی و صنعتی موردنیاز باشد. اگر در کنار این روندها، تحول در الگوی تغذیه و افزایش مصرف کالری در نظر گرفته شود، آب بیشتری برای تولید غذای کافی موردنیاز خواهد بود (رزگرانت و همکاران،1384). وابستگی تولید غذا به منابع آب در سطح جهان ایجاب کرده که بیش از 70 درصد از برداشت آب شیرین جهان به بخش کشاورزی اختصاص یابد. همان‌طور که اشاره شد رشد جمعیت، تغییر الگوی زندگی، درآمد و سکونت موجب تغییر الگوی مصرف غذا شده و برآیند این تغییرات موجب شده تا برداشت سالانه جهانی از منابع آب تجدید پذیر از 3790 km3 در سال 1995 به 4430 km3 برسد که انتظار است تا سال 2025 این میزان با رشد سالانه 12-10 درصد به مرز 5240 km3 برسد UNEP,2015)). در حالی مصرف آب در سطح جهان به شکل افزاینده و به میزان بیش از دو برابر رشد جمعیت در قرن 20 رشد می‌کند که این منجر به اختلال در ارائه خدمات قابل‌اطمینان آبی در بسیاری از مناطق شده است (FAO,2012). مؤسسه بین‌المللی مدیریت آب پیش‌بینی کرده است که با ادامه روند موجود تا 2025، کشورهای جهان در سه گروه قابل‌طبقه‌بندی باشند (شکل 1). گروه اول، کشورهای دارای کمبود فیزیکی آب، شامل کشورهایی که حتی اگر با بالاترین راندمان و بهره‌وری ممکن در مصرف آب عمل کنند، آب کافی برای تأمین نیازهایشان را در اختیار نداشته و حدود 25 درصد مردم جهان مشمول این گروه می‌باشند. بر اساس نتایج این مطالعه چنانچه ایران نیز به روند موجود ادامه دهد تا 2025 با کمبود فیزیکی آب مواجه خواهد شد (IWMI,2000).
شکل 1. توزیع جهانی دسترسی به منابع آب تا 2025 (IWMI,2000)
در حالی روند جهانی تقاضای غذا و بی‌تعادلی در منابع آب، آینده عرضه غذای جهانی را با مخاطره مواجه نموده؛ افق امنیت غذایی و امنیت آبی کشور نیز در چالشی مشابه قرارگرفته است. بنا به آمار فرونشست منابع آب زیرزمینی کشور که روند آن طی سال‌های گذشته در شکل 2 نمایش داده‌شده و همچنین با واکاوی منابع علمی مشاهده می‌شود که وضعیت منابع آب کشور در حال ورود به شرایط تنش آبی شدید بوده و آثار مشهودی چون خشک شدن زاینده‌رود، دریاچه‌ی هامون، خشک شدن دریاچه ارومیه، بحرانی شدن منابع آب زیرزمینی در برخی از دشت‌های کشور چون دشت نیشابور (فرج زاده 1386)، دشت بیرجند (جوان،1387) رخ نموده است. این واقعیات خود را در سرانه منابع آب تجدیدشونده ایران منعکس می‌نمایند که در سال 1392 به 1769 مترمکعب به ازای هر فرد رسیده و بر این اساس کشور در حال ورود به مرحله بحران آبی است (FAO,2003).به‌طور ساده، کمبود آب زمانی روی می‌دهد که تقاضا برای آب شیرین بیش از عرضه در یک محدوده مشخص است. وضعیت کم‌آبی تحت تأثیر میزان بالای تقاضای کل بخش‌های مصرف‌کننده آب در مقایسه با عرضه موجود و تحت شرایط مدیریتی، نهادی و خدمات زیربنایی، ظهور می‌کند. کمبود آب می‌تواند به دلیل نرخ بالای انباشت تقاضای مصرف‌کنندگان آب در رقابت‌های اقتصادی و محدودیت ناشی از کمیت یا کیفیت آب به اشکالی مانند اختلاف بین مصرف‌کنندگان آب، کاهش غیرقابل‌برگشت آب‌های زیرزمینی و اثرات منفی بر محیط‌زیست؛ نمود پیدا کند. کمبود آب یک مفهوم نسبی و پویا است که می‌تواند در هر سطحی از عرضه یا هر سطحی از تقاضا روی دهد؛ اما نکته اساسی این است که کمبود آب یک برساخت اجتماعی است، به این معنا که عمدتاً معلول دخالت انسان در چرخه آب است. گرچه کمبود آب در طول زمان متأثر از تحولات طبیعی چرخه آب تغییر می‌کند، اما چگونگی آن بیشتر تابع سیاست‌های اقتصادی حاکم، رویکردهای برنامه‌ریزی و مدیریتی در سطح مزرعه تا سطح ملی است (Foxon,2004؛ O' Connor, 2006؛ FAO,2012؛ FAO, 2014).
شکل 2. روند افزایش دشت‌های ممنوعه و کاهش حجم مخازن آبخوان‌های زیرزمینی طی سال‌های 91-1345 (وزارت نیرو، 1393)
گرچه کم‌آبی ناشی از رویکردهای توسعه اقتصادی موجود در جهان تشدید شده، اما اگر تحلیل و ارزیابی درستی از وضعیت کشورها و شناخت واقعی از علت‌ها صورت گیرد، می‌توان به‌پیش بینی مناسب¬تری از آینده پرداخته و از عواقب سوء اجتناب نموده و یا آن‌ها را کاهش داد. سه بعد اصلی شکل‌دهنده کمبود آب عبارت‌اند از: 1- فقدان فیزیکی آب در دسترس برای برآوردن تقاضا؛ 2- سطح توسعه کمی و کیفی زیرساخت¬های ذخیره‌سازی، توزیع و دسترسی به منابع آب و 3- ظرفیت‌های اجتماعی-نهادی به‌منظور ارائه خدمات آب. ازآنجاکه کیفیت سیاست‌گذاری تأمین آب و تولید کشاورزی به‌عنوان یک ظرفیت اجتماعی؛ یکی از عوامل مهم در تعادل بخشی منابع و مصارف آب برشمرده می‌شود (FAO,2012؛ شرقی، 1394؛ عظیمی، 1396) هدف این مقاله پاسخ به این سؤال است که: وضعیت مطلوب سیاست‌گذاری در تعادل بخشی منابع آب و تولید غذای ملی چیست؟2- چارچوب نظری: عناصر کلیدی طراحی راهبردهای مؤثر مقابله با کمبود آب
2-1- نگاه منظومه‌ای به عوامل مؤثر بر کمبود آب در زنجیره تأمین آب تا تولید کشاورزی: در شکل 3 دو عرصه متفاوت از عوامل مؤثر بر تقاضای کشاورزی و تأمین آب نمایش داده‌شده‌اند. در زنجیره تأمین آب کشاورزی؛ وضعیت بارندگی و خصوصاً بارندگی مؤثر کشاورزی، رواناب¬ها، منابع آب زیرزمینی، کانال‌های آبیاری و انتقال آب، تخصیص آب برای مصارف زیست‌محیطی، ظرفیت ذخیره آب سدها، جریان‌های آب سطحی خارج از کشور، مدیریت آب زهکشی، وضعیت تبخیر و تعرق از سطوح کشت، عامل فرسایش، کارایی آبیاری، نیاز خالص آبیاری کشاورزی، تقاضای آب در حوزه شهر و صنعت؛ بر موازنه عرضه و تقاضای آب کشاورزی مؤثر خواهد بود. در این حال سیاست‌گذاری در تحقیقات کشاورزی، سرمایه‌گذاری زیربناهای روستایی، سیاست‌گذاری برای رشد عملکرد در محصولات کشاورزی، نیز می‌تواند در کاهش مصرف آب در تولید محصولات کشاورزی مؤثر واقع شود.
شکل 3. عوامل مؤثر بر مدیریت عرضه و تقاضای آب و غذای کشور در سطح ملی (عظیمی، 1396)
در زنجیره عوامل مؤثر بر تقاضای غذا و تولید کشاورزی؛ رشد شهرنشینی، تغییرات الگوی مصرف غذا، رشد درآمد سرانه و تغییرات جمعیتی؛ بر تقاضای غذا و تقاضای سرانه کالری تأثیر گذاشته، تغییرات بازار جهانی و قیمت محصولات زراعی منجر به تغییرات سطح زیر کشت و تولید محصولات راهبردی می‌گردد. از سویی وضعیت نیروی کار کشاورزی و درآمدزایی و سرمایه موجود در بخش کشاورزی بر نرخ رشد سطح زیر کشت و تولید و عرضه محصولات مؤثر واقع می‌شود. بنا به تغییرات شکل‌گرفته در زنجیره تولید و تأمین محصولات راهبردی می‌توان شاهد تغییرات تقاضای آب کشاورزی بود (رزگرانت و همکاران،1384؛ FAO,2012). آنچه عملاً موجب تعادل بخشی منابع و مصارف آب در این زنجیره گسترده می‌شود نوع رفتار ذینفعان و عوامل انسانی در قالب مدیریت، سیاست‌گذاری، برنامه‌ریزی و اجرا؛ از کشاورز گرفته تا سطوح بالاتر در حوضه آبریز و استان و ملی است که باید بیشتر مورد توجه قرارگیرد.تمرکز روی واحدهای دشت، پایه اول مدیریت عرضه و تقاضای آب: آب یک منبع تجدید پذیر است و درک صحیح از کمبود آب منوط به درک درست از قوانین فیزیک حاکم بر فرآیندهای هیدرولوژیکی و فرآیندهای تخصیص و اندازه‌گیری در چرخه آب در فرآیند برنامه‌ریزی و مدیریت آب تا عرصه تولید کشاورزی است. تعادل بخشی آب با برنامه‌ریزی تولید توده محصولات کشاورزی ارتباط کلیدی دارد. به عبارتی ارتباط میزان ورود آب به یک حوزه با نرخ خروج آب و ذخایر آب همان حوزه در قالب جریان آب‌های سطحی، آب‌های زیرزمینی، رطوبت خاک و روند تبخیر و تعرق از عرصه تولید کشاورزی از اهمیت حیاتی برخوردار است؛ اما این موضوع به‌صورت مناسب در برنامه‌های مدیریت آب انعکاس نمی¬یابند. همه اراضی واقع در یک حوضه آبریز، از طریق تغییر و تحولات آب درون منطقه به هم مرتبط هستند.
توجه به بهره‌وری جامع آب در سیاست‌گذاری: در مستندات سیاست‌گذاری موجود عمدتاً شاخص‌های بهره‌وری آب شامل CPD و BPD و NBPD تعریف‌شده‌اند. شاخص CPD نسبت مقدار محصول تولیدشده را به حجم آب مصرف‌شده می‌سنجد. مسلماً هرچه این نسبت بالاتر باشد، نشان‌دهنده مصرف صحیح‌تر آب است، اما نشانگر سود اقتصادی بیشتر نمی‌تواند باشد. شاخص BPD میزان سود ناخالص را به ازای واحد حجم آب مصرف‌شده می‌سنجد، بر این پایه سیاست مصرف آب باید به‌گونه‌ای باشد كه میزان سود ناخالص به‌دست‌آمده در واحد آب مصرف‌شده بیشتر باشد. در این روش هزینه تولید محصول در نظر گرفته نشده است. یکی از شاخص¬هایی که برای سنجش بهره‌وری آب مطرح بوده، شاخص NBPD هست که میزان سود خالص را به ازای واحد حجم آب مصرف‌شده، تعیین می‌نماید. این شاخص اهمیت زیادی در برنامه‌ریزی الگو و ترکیب كشت در مناطق مواجه با محدودیت شدید آب دارد. همچنین بهره‌وری اقتصادی آب، راندمان مصرف آب درباره¬ی تولید محصولات را با ارزش اقتصادی و یا ایجاد اشتغال به ازای واحد مصرف آب ارتباط می‌دهد. در این حالت تلاش می‌شود تا با كسب سود مناسب خالص (مالی) كمترین میزان مصرف آب (فیزیكی) نصیب بهره‌برداران گردد، اما در شرایط واقعی ملاحظه می‌شود که ارتقای بهره‌وری فیزیکی و اقتصادی لزوماً منجر به کاهش مصرف آب نگردیده است. یعنی در مناطقی که بنا به گسترش خدمات فنی، راندمان بالاتر رفته و درآمد بیشتری عاید کشاورزان شده اما منجر به کاهش مصرف آب نگردیده است (احسانی، م. و خالدی،1382؛ رفیعی،؟ ؛ حیدری،1386؛ جوان، 1387؛ عزیزی¬ذهان و همکاران،1393).
در بهره‌وری کشاورزی از نظر زیست‌محیطی، حفظ و توانمندسازی منابع زیست‌محیطی موردتوجه است. در این حال جنبه‌ی كاهش حجم مصرف آب كه منجر به كاهش استحصال آب از منابع زیرزمینی گردد و پایداری منابع آب را قوت بخشد حائز اهمیت است (جوان و فال سلیمان،1386). به نظر می‌رسد بحث در خصوص بهره‌وری کشاورزی از بعد زیست‌محیطی باید سطحی فراگیرتر از راندمان آب و ارزش اقتصادی و عملکرد محصول داشته باشد. باید درباره چگونگی مصرف آب در فرآیند تولیدات کشاورزی باشد که در آن ضمن افزایش عملکرد محصول و کاهش مصرف آب، منجر به افزایش ارزش اقتصادی فعالیت کشاورزی شده و مهم‌تر از آن‌ها درنهایت منجر به تعادل بخشی منابع و مصارف آب در حوضه آبریز شود. لحاظ شدن بعد زیست‌محیطی بهره‌وری آب، محوری کلیدی و اساسی است که در شرایط اقلیمی کشور ما می‌باید فراتر از بعد فیزیکی و اقتصادی در سطح سیاست‌گذاری مورد پیگیری قرارگیرد. بنا به واکاوی مستندات علمی و دیدگاه‌های خبرگان کشاورزی، خلأ اساسی در احساس تعلق حقوقی و اقتصادی به منابع آب موجود است.
ارتقای مشارکت ذینفعان و تغییر رویکرد مدیریت آب از عرضه محوری به تقاضامحوری: مدیریت عرضه آب یا رویکرد «اداره مبنا» جزء اولین مراحل مدیریت آب تلقی می‌شود که برای پاسخ به افزایش تقاضا از طریق توسعه فناوری و زیرساخت‌های فیزیکی ذخیره‌سازی (مانند سدسازی) و انتقال آب تأکید می‌گردد. در پارادایم عرضه محوری، نگاه به تقاضا به‌سادگی از طریق تأمین آب توسط نهاد دولتی تأمین آب برآورده می‌شود. بنا به اقتضای ظهور کمبود آب و نیاز به پایداری آن پارادایم جدیدی مبنی بر برنامه‌های مدیریت تقاضا آغازشده‌اند. بر این اساس توجه به تقاضای انسان به آب که به رفتار، ارزش‌ها و روشی که فعالان و گروه‌های اجتماعی در جامعه عمل می‌کنند و خود را سازمان‌دهی می‌کنند، با چالش‌های به‌مراتب پیچیده‌تری از عرضه محوری مواجهه می‌یابد (Brooks, et. al. 1997؛ OECD, 2015).
در رویکرد تقاضامحوری که شکلی از تخصیص آب «کاربر مبنا» یا «بازار مبنا» در حال شکل‌گیری است، باید نقش‌ها، انگیزه‌ها و استراتژی‌های ذینفعان مختلف مؤثر در سیاست‌گذاری و مدیریت آب، به‌وضوح درک شوند. در این رویکرد به‌جای اینکه توجه اصلی به تأمین آب به هر طریق ممکن باشد، توجه اصلی به منطقی کردن نیاز و کاهش تقاضا و هدرروی منابع آب هست. از الزامات اساسی‌تر تنظیم سیاست‌ها، مقبولیت آن‌ها برای جامعه کشاورزی است که می‌باید به جد موردتوجه نهادهای دولتی تأمین آب و تولید کشاورزی قرار گیرد. لذا باید بر اساس یک نوع تقسیم‌کاری مورد توافق ذینفعان اصلی صورت گیرد تا در آینده شاهد شکل‌گیری حکمروایی آب در سطوح ملی و منطقه‌ای هم در عرصه تأمین آب و هم در زمینه¬ی تولید کشاورزی برای تنظیم و بهرهبرداری بهینه از منابع آب محدود برای حداکثر تولید بود. در جدول 1 گزینه‌های سیاست‌گذاری در برنامه‌های دولتی در زنجیره تأمین آب و تولید کشاورزی برای افزایش عرضه آب، کاهش تقاضای آب، افزایش عرضه کشاورزی و یا کاهش تقاضای کشاورزی مطرح‌شده است. سازمان‌دهی و اجرای مناسب این سیاست‌ها برای ارتقای بهره‌وری آب در سطوح ملی، منطقه‌ای و مزرعه وابستگی اساسی با نحوه کارکرد ذینفعان اصلی در این سطوح دارد. بنابراین می‌توان با بازتعریف نقش هریک از ذینفعان (جدول 2) و مهم‌تر اینکه پذیرش نقش‌ها بر اساس گفتگو و تفاهم متقابل چالش‌های کنونی در مسیر ارتقای بهره‌وری آب را مرتفع نمود.
جدول 1. گزینه‌های پاسخ به کمبود آب توسط دامنه سیاست‌گذاری‌های کلان (اقتباس از FAO,2012 و برنامه‌های جاری نهادهای دولتی در زنجیره تأمین آب و تولید کشاورزی و ایده‌های مطرح‌شده در کارگاه)
جدول 2. راهبردها و سیاست‌های مقابله با کم‌آبی بر اساس ذینفعان (اقتباس از FAO,2012)
3-روش پژوهش
این پژوهش آمیخته بوده که علاوه بر روش کتابخانه‌ای، با انجام مصاحبه و گفتگوهای ساخت‌یافته و اجرای کارگاه با حضور خبرگان کشاورزی و آب (18 نفر) با کشف الگوی مفهومی مدیریت تأمین آب و تولید کشاورزی، نسبت به ارزیابی سیاست‌های جاری در حوزه تأمین آب و تولید کشاورزی مؤثر بر بهره‌وری آب اقدام شد. پس از واکاوی مستندات علمی برای بررسی ارتباط عوامل اقتصادی و اجتماعی و فنی بر بهره‌وری آب کشاورزی از SODA برای رسیدن به الگوی تأثیرگذاری سیاست‌ها و اقدامات ذینفعان اصلی بر بهره‌وری آب کشاورزی استفاده شد. این ابزار کیفی به‌منظور ساده‌سازی فهم تعاملات پیچیده و ارائه الگوی مفهومی روابط عوامل منظومه‌ای طبیعی و اجتماعی (Ritchey,2006) استفاده شد. این روش می‌تواند با نرم‌افزارهای نمایشی چون Concept Map برای ارتقای نگاه منظومه‌ای و کلان نگر جمعی در محیط کارگاهی مؤثرتر واقع شود. در این مطالعه پس از ارائه الگوی عوامل مؤثر بر بهره‌وری آب کشاورزی و سنجش اعتبار آن از طریق پرسشنامه، اقدام به ارزیابی وضع موجود عملکرد دستگاه‌های حاکمیتی در خصوص سیاست‌های تأمین آب و تولید کشاورزی و همچنین اولویت‌بندی اهمیت توجه به آن‌ها برای آینده پرداخته شد.
4- نتایج
قضاوت خبرگان درباره اعتبار الگوی مطالعه: الگوی ارائه‌شده در شکل 4 به‌وسیله پرسشنامه در معرض قضاوت خبرگان کشاورزی قرار گرفت که نتایج آن در جدول 1 ارائه گردیده است. نمرات از 1 الی 5 به ترتیب معادل: خیلی کم، کم، قابل‌قبول، زیاد و خیلی زیاد بوده که نتایج حاصله دلالت بر قابلیت پذیرش الگوی مزبور در ابعاد موردبحث داشته است.
جدول 3. نتایج ارزیابی خبرگان از الگوی تأثیرگذاری سیاست‌ها بر بهره‌وری آب کشاورزی در زنجیره تأمین آب و تولید کشاورزی (یافته پژوهش)
| معیارهای ارزیابی الگو | میانگین امتیاز |
|---|---|
| متناسب بودن | 4/25 |
| اثربخشی و کارایی | 4/06 |
| مشروعیت | 3/93 |
| پیوستگی | 4/06 |
| انعطاف¬پذیری | 4/12 |
| مطلوبیت و قدرت الگو | 4 |
| قابلیت تعمیم | 4/25 |
نتایج بررسی اولویت‌های سیاست‌ها در زنجیره تأمین آب: نتایج ارزیابی اولویت سیاست‌های زنجیره تأمین آب در جدول 5 ارائه‌شده‌اند. بر اساس نتایج به‌دست‌آمده از کارگاه گرچه کلیه سیاست‌های زنجیره تأمین آب کشاورزی می‌توانند با درجاتی بر ارتقای بهره‌وری آب کشاورزی مؤثر واقع گردند اما به لحاظ شرایط کشور و کارکرد هرکدام از آن‌ها می‌توان اولویت‌های متفاوتی قائل گردید. بنا به نتایج به‌دست‌آمده در کارگاه حضوری نیز مهم‌ترین اقدامی که می‌تواند بر ارتقای بهره‌وری آب کشاورزی مؤثر واقع گردد عبارت است از: «افزایش سطح مشارکت ذینفعان اصلی در سیاست‌گذاری، برنامه‌ریزی، اجرا، نظارت GP1» موردتوجه قرارداده‌شده است. سیاست بعدی که باید در کنار سیاست GW1 به آن توجه نمود "اجرای سطوح جمع‌آوری باران S39" عنوان‌شده است. در کنار آن " آموزش و فرهنگسازی بهرهبرداری متعادل از منابع آب S14" اولویت بعدی تأکید شده و در ادامه و به‌موازات سیاست‌های قبلی و بعدی، به " انجام آبخيزداري و آبخوانداري S36" توجه خاص شده است.
جدول 4. نتایج ارزیابی مطلوبیت عملکردی نهادهای دولتی در زنجیره تأمین آب (یافته پژوهش)
| عدم واگذاری حقابه محدودشده به غیر در مناطق بحرانی S11 | 1/42 |
| انسداد چاههای غیرمجاز S12 | 1/95 |
| حفاظت از حقابه¬های قانونی S13 | 1/68 |
| آموزش و فرهنگسازی بهرهبرداری متعادل از منابع آب S14 | 1/37 |
| تعیین تکلیف چاههای فاقد پروانه S15 | 1/89 |
| تشکیل بازار آب- اقتصادی شدن آب کشاورزی S21 | 1/21 |
| تعدیل پروانه چاه‌ها S22 | 2/32 |
| تحویل حجمی آب -نصب کنتور روی چاه‌ها S23 | 1/84 |
| ارائه مجوز بهرهبرداری از منابع آب با توجه ظرفیت حوضه آبریز S24 | 1/63 |
| سدسازی (با لحاظ نکات زیست‌محیطی، اجتماعی، اقتصادی) S31 | 1/74 |
| استفاده از پساب‌های شهری و صنعتی تصفیه‌شده S32 | 1/32 |
| انتقال آب بین‌حوزه‌ای (با لحاظ نکات زیست‌محیطی، اجتماعی، اقتصادی) S33 | 1/26 |
| کنترل و بهرهبرداری از آب‌های مشترک مرزی S34 | 1/47 |
| احداث کانال‌ها و شبكه‌هاي آبياري اصلی و فرعی S35 | 1/89 |
| انجام آبخيزداري و آبخوانداري S36 | 1/53 |
| اجرای لایروبی قنوات S37 | 1/47 |
| اجرای پوشش کانال‌ها و انهار انتقال آب S38 | 1/74 |
| اجرای سطوح جمع‌آوری باران S39 | 1/37 |
جدول 5. نتایج ارزیابی اولویت‌های سیاست‌های زنجیره تأمین آب (یافته پژوهش)
| افزایش سطح مشارکت ذینفعان اصلی در سیاست‌گذاری، برنامه‌ریزی، اجرا، نظارت GW1 | 4/68 |
| اجرای سطوح جمع‌آوری باران S39 | 4/58 |
| آموزش و فرهنگسازی بهرهبرداری متعادل از منابع آب S14 | 4/53 |
| انجام آبخيزداري و آبخوانداري S36 | 4/42 |
| استفاده از پساب‌های شهری و صنعتی تصفیه‌شده S32 | 4/37 |
| کنترل و بهرهبرداری از آب‌های مشترک مرزی S34 | 4/37 |
| تعیین تکلیف چاههای فاقد پروانه S15 | 4/32 |
| حفاظت از حقابه¬های قانونی S13 | 4/26 |
| تشکیل بازار آب- اقتصادی شدن آب کشاورزی S21 | 4/26 |
| انسداد چاههای غیرمجاز S12 | 4/21 |
| احداث کانال‌ها و شبكه‌هاي آبياري اصلی و فرعی S35 | 4/11 |
| ارائه مجوز بهرهبرداری از منابع آب با توجه ظرفیت حوضه آبریز S24 | 4/00 |
| اجرای پوشش کانال‌ها و انهار انتقال آب S38 | 4/00 |
| اجرای لایروبی قنوات S37 | 3/89 |
| عدم واگذاری حقابه محدودشده به غیر در مناطق بحرانی S11 | 3/84 |
| تحویل حجمی آب -نصب کنتور روی چاه¬ها S23 | 3/74 |
| تعدیل پروانه چاه‌ها S22 | 2/84 |
| انتقال آب بین‌حوزه‌ای (با لحاظ نکات زیست‌محیطی، اجتماعی، اقتصادی) S33 | 2/63 |
نتایج بررسی عملکرد نهادهای حاکمیتی در زنجیره تولید: نتایج ارزیابی اولویت سیاست‌های زنجیره تولید کشاورزی در جدول 6 ارائه‌شده‌اند. بر اساس نتایج به‌دست‌آمده از کارگاه، کلیه اقداماتی که می‌تواند در زنجیره تولید کشاورزی منجر به ارتقای بهره‌وری آب کشاورزی گردند کمتر از حد قابل‌قبول امتیاز گرفته‌اند که در این خصوص به‌طور متوسط "ترویج یافته‌های علمی ارتقای بهره‌وری آب" کمترین نمره 1.74 و " گسترش دستگاه‌های آبیاری مناسب" 2.37 بیشترین نمره را، از 5 امتیاز (خیلی زیاد) کسب نمودند.
نتایج بررسی اولویت‌های سیاست‌های زنجیره تولید کشاورزی: نتایج ارزیابی عملکرد نهادهای حاکمیتی در زنجیره تولید کشاورزی در جدول 7 ارائه‌شده‌اند. همان‌طور که در ادبیات نظری موردبحث قرار گرفت بنا به نتایج به‌دست‌آمده در کارگاه حضوری نیز مهم‌ترین اقدامی که می‌تواند بر ارتقای بهره‌وری آب کشاورزی مؤثر واقع گردد عبارت است از: "افزایش سطح مشارکت ذینفعان اصلی در سیاست‌گذاری، برنامه‌ریزی، اجرا، نظارت GP1". سیاست بعدی که باید در کنار سیاست GP1 به آن توجه نمود "گسترش دستگاه‌های آبیاری مناسب P32" عنوان‌شده است. در کنار آن "ترویج یافته‌های علمی ارتقای بهره‌وری آب P11" اولویت بعدی برای ارتقای بهره‌وری آب تأکید شده و در ادامه و به‌موازات سیاست‌های قبلی و بعدی، به "تسهیل دسترسی به بذر مناسب برای استفاده در مزارع P36" توجه خاص شده است.
جدول 6. نتایج ارزیابی عملکرد نهادهای حاکمیتی در خصوص سیاست‌های زنجیره تولید کشاورزی (یافته پژوهش)
| ترویج یافته‌های علمی ارتقای بهره¬وری آب P11 | 1/74 |
| معرفی کشاورزان نمونه بر اساس تولید سبز P12 | 1/95 |
| گسترش آموزش و فرهنگ بهرهبرداری از دستگاه‌های آبیاری P13 | 2/16 |
| یکپارچه‌سازی اراضی زراعی (تنظیم حد اقتصادی) P21 | 1/95 |
| گسترش عملیات به زراعی – روش‌های زراعی مناسب P22 | 2/32 |
| تنظیم تجارت خارجی محصولات زراعی P23 | 1/42 |
| تنظیم خرید داخلی محصولات زراعی P24 | 2 |
| اصلاح نظام بیمه محصولات کشاورزی P25 | 1/68 |
| تقویت بهابازار کالا و محصولات کشاورزی P26 | 1/32 |
| انجام پژوهش جهت نوآوری ارتقای بهره‌وری آب P31 | 2 |
| گسترش دستگاه‌های آبیاری مناسب P32 | 2/37 |
| تسهیل دسترسی به ماشین‌آلات کشاورزی مناسب P33 | 1/89 |
| تسهیل دسترسی به کود مناسب برای استفاده در مزارع P34 | 2/16 |
| تسهیل دسترسی به سم مناسب برای استفاده در مزارع P35 | 1/95 |
| تسهیل دسترسی به بذر مناسب برای استفاده در مزارع P36 | 2/32 |
| گسترش عملیات به نژادی - ارقام بذر مناسب مناطق مختلف P37 | 2/26 |
| تنظیم الگوی کشت P38 | 1/63 |
جدول 7. نتایج ارزیابی اولویت سیاست‌های حاکمیتی در خصوص سیاست‌های زنجیره تولید کشاورزی (یافته پژوهش)
| افزایش سطح مشارکت ذینفعان اصلی در سیاست‌گذاری، برنامه‌ریزی، اجرا، نظارت GP1 | 4/63 |
| گسترش دستگاه‌های آبیاری مناسب P32 | 4/53 |
| ترویج یافته‌های علمی ارتقای بهره‌وری آب P11 | 4/32 |
| تسهیل دسترسی به بذر مناسب برای استفاده در مزارع P36 | 4/26 |
| یکپارچه‌سازی اراضی زراعی (تنظیم حد اقتصادی) P21 | 4/21 |
| تنظیم خرید داخلی محصولات زراعی P24 | 4/21 |
| تنظیم الگوی کشت P38 | 4/21 |
| گسترش آموزش و فرهنگ بهرهبرداری از دستگاه‌های آبیاری P13 | 4/11 |
| گسترش عملیات به زراعی – روش‌های زراعی مناسب P22 | 4/05 |
| اصلاح نظام بیمه محصولات کشاورزی P25 | 4/00 |
| انجام پژوهش جهت نوآوری ارتقای بهره‌وری آب P31 | 4/00 |
| گسترش عملیات به نژادی - ارقام بذر مناسب مناطق مختلف P37 | 4/00 |
| تنظیم تجارت خارجی محصولات زراعی P23 | 3/89 |
| تسهیل دسترسی به ماشین‌آلات کشاورزی مناسب P33 | 3/89 |
| معرفی کشاورزان نمونه بر اساس تولید سبز P12 | 3/79 |
| تسهیل دسترسی به کود مناسب برای استفاده در مزارع P34 | 3/74 |
| تسهیل دسترسی به سم مناسب برای استفاده در مزارع P35 | 3/68 |
| تقویت بهابازار کالا و محصولات کشاورزی P26 | 3/63 |
شکل 4. الگوی اثرگذاری سیاست‌های ذینفعان اصلی در زنجیره‌های تأمین آب و تولید کشاورزی به انضمام ضرایب اولویت‌های آینده سیاست‌ها در جهت ارتقای بهره‌وری آب کشاورزی (یافته پژوهش)
5- بحث
نتایج واکاوی مطالعات داخلی و خارجی و همچنین نتایج مصاحبه‌ها و گفتگوها در کارگاه مجازی حاکی است ریشه اصلی معضلات و بی‌تعادلی منابع و مصارف آب فراتر از عوامل طبیعی، منشأ انسانی داشته که ریشه تاریخی آن به رخداد اصلاحات اراضی 1342 و برهم خورد نظام بهرهبرداری منابع آب و ورود دستگاه دولتی به تنظیم منابع و مصارف آب بازمی‌گردد. رویکردی که منجر به برهم خوردن نظام بهرهبرداری آب و خارج شدن بخش مردمی از حوزه مالکیت، برنامه‌ریزی و اعمال‌نظر در مدیریت منابع آب زیرزمینی شده است. طی این مدت، بخش دولتی هم ابلاغ کننده سیاست از بالا به پایین بوده، هم مجری سیاست و هم ناظر سیاست و این در حالی بوده که این رویه کارایی و اثربخشی لازم را ازدست‌داده است. خصوصاً در طول سالیان گذشته که قسمتی از هزینه‌های بخش دولتی تأمین آب از طریق استحصال و واگذاری حقابه¬ها تأمین گردیده این چالش پیچیده‌تر گردیده است.
این رویکرد منجر به ضعف نظارتی در حفاظت از حقابه¬های قانونی شده، بخش مردمی کشاورزی که دارای حقابه¬های قانونی هستند عموماً در رقابت با برخی ذینفعان دولتی و غیردولتی و برای کسب منافع اقتصادی بیشتر، لاجرم خود را وابسته به برداشت بیشتر از منابع آب‌دیده‌اند تا حفظ منابع آب. همان‌طور که ملاحظه شد از مجموع 754 هزار حلقه چاه آب فعال کشور، بالغ بر 300 هزار حلقه آن غيرمجاز بوده و پروانه فعاليت ندارند. از اين تعداد چاه غیرمجاز تنها براي 38 هزار مورد آن پرونده تشکیل‌شده و از میان آن‌ها تنها برای 14 هزار مورد آن‌ها رأی صادرشده است. همچنین علی‌رغم هدف‌گذاری برنامه پنجم برای گسترش آبیاری تحت‌فشار به 4 میلیون هکتار، حداکثر 1.2 میلیون هکتار از اراضی مجهز به آبیاری تحت‌فشار شده‌اند که بخش فراوانی از آن به دلیل ضعف هماهنگی سازمان آب و سازمان کشاورزی و کشاورزان مناطق مختلف کشور از جهات حقوقی، اقتصادی و آموزشی و مهارتی است. همچنین در وضعیتی که برای برنامه‌ریزی دقیق‌تر درباره منابع و مصارف آب کشاورزی انتظار می‌رفت برنامه‌ریزی تولید کشاورزی به واحدهای هیدرولوژی واگذار گردد؛ دیده می‌شود که واحدهای برنامه‌ریزی منابع آب از حوضه آبریز به استانی نیز تبدیل‌شده است. در این شرایط طبیعی است که اثربخشی سیاست‌های تعادل بخشی منابع آب زیرزمینی در کنار برنامه‌ریزی امنیت غذایی آسیب ببیند.
بر اساس واقعیات موجود ضعف اساسی هماهنگی ذینفعان اصلی تأمین آب و تولید کشاورزی در سطح مزرعه تا دشت و ملی در موارد متعددی همچون سدسازی‌های بدون احداث آبخیزداری در عرصه‌های بالادستی آن‌ها یا بدون کانال‌کشی عرصه‌های پایین‌دستی سد به عرصه‌های کشاورزی، ضعف نظارت بر حفر چاه غیرمجاز و نحوه کنترل آن‌ها، نحوه تحویل آب حجمی و نصب کنتور روی چاههای کشاورزی، چگونگی قیمت‌گذاری روی آب کشاورزی، نحوه گسترش دستگاه‌های آبیاری کشاورزی و ... حکایت از ضعف در رویه‌های سیاست‌گذاری و اجرای سیاست‌ها در زنجیره تأمین آب دارد که کیفیت این اقدامات در زنجیره تأمین آب منجر به کاهش کمی و کیفی منابع آب زیرزمینی و درمجموع منجر به کاهش بهره‌وری آب‌شده‌اند . از سوی دیگر اشکالاتی که در تنظیم بازار کشاورزی، الگوی کشت، نحوه گسترش دستگاه‌های آبیاری، ضعف در کیفیت نهاده‌های کود و سم و بذر، ماشین‌آلات تولید کشاورزی و غیره وجود دارد موجب ضعف بهره‌وری تولید در زنجیره تولید کشاورزی گردیده‌اند. حاصل این رویه را می‌توان در کاهش سطح ایستایی آبخوان‌های کشور (شکل 2) مشاهده نمود. پس از انجام گفتگوها در کارگاه حضوری از مشارکت‌کنندگان در کارگاه در قالب پرسشنامه از مطلوبیت عملکرد نهادهای دولتی سؤال شد.
بنابراین بنا به تجارب جهانی و مطالعات داخلی دلیل عمده این امر ضعف اساسی وفاق و همگرایی ذینفعان در تعریف منافع ملی در زنجیره تدوین سیاست‌های کلان تا سیاست‌های اجرایی در زنجیره تأمین آب و مصارف آب کشاورزی است. مقوله‌ای که می‌تواند مشروعیت و قابلیت پذیرش و کارایی و اثربخشی سیاست‌ها را تحت تأثیر قرار دهد. چنانچه سیاست‌های تأمین و مصرف آب کشاورزی میان ذینفعان اصلی جامعه کشاورزی پذیرش داشته باشد، می‌توان انتظار داشت که آن سیاست‌ها از روایی لازم و به عبارتی حکمروایی لازم برخوردار باشند. سیاست‌هایی که نقش ذینفعان در آن عملاً -نه صرفاً در قالب الفاظ روی کاغذ- ملاحظه و پذیرفته‌شده باشد.
6- پیشنهاد
بنا به‌ضرورت عملیاتی شدن اقتصاد مقاومتی و ارتقای ویژگی‌های حکمروایی آب و کشاورزی، پیشنهاد می‌گردد به تقویت نقش تشکل‌های کشاورزی در عرصه سیاست‌گذاری، برنامه‌ریزی، اجرا و نظارت در حوزه استحصال و بهرهبرداری آب و تولید کشاورزی پرداخت تا امکان اصلاح تدریجی نظام بهرهبرداری آب و تولید کشاورزی فراهم گردد.
گزینه‌های پاسخ به کم‌آبی در دامنه‌ای از سیاست‌گذاری‌های کلان: ازآنجاکه با برآورد اولیه از آب مصرف‌شده در تولید زراعی آبی کشور (با فرض راندمان 44.7 درصد و متوسط نیاز آبیاری محصولات در دشت‌های کشور که از NETWAT به‌دست‌آمده) حداکثر 74 میلیارد مترمکعب به‌دست‌آمده است (عظیمی و همکاران، 1396؛ الف). گرچه به نظر می‌رسد با اجرای مطالعات دقیق‌تر و جزئی‌تر روی راندمان آبیاری مزارع و نحوه محاسبه نیاز آبیاری محصولات (عظیمی و همکاران، 1396؛ ب)، این برآورد از میزان آب مصرف‌شده کاهش بیابد. جدا از اینکه این میزان برآورد تا حد ممکن باید به واقعیت نزدیک شود، واقعیت حیاتی این است که حفظ و ارتقای امنیت غذایی با اتکا به حداکثر تولید داخلی محصولات راهبردی، باید در کنار حفظ امنیت آبی کشور صورت پذیرد که این امر مستلزم اتخاذ سیاست‌های اصولی تولید در پاسخ به کمبود آب کشور یعنی ارتقای «بهره‌وری جامع آب کشاورزی» است.
از یک‌سو آنچه موجب کاهش بهره‌وری آب کشاورزی شده نه‌تنها در اثر اقدامات ذینفعان اصلی در زنجیره تولید کشاورزی بلکه در اثر اقدامات ذینفعان اصلی در زنجیره تأمین آب قابل تأمل است که درواقع منجر به بی‌تعادلی منابع آب و کاهش کمی و کیفی آب‌شده است. بنا به ادبیات نظری واکاوی شده و بنا به نتایج مصاحبه‌ها و کارگاه 1395/11/03، ارتقای بهره‌وری جامع آب وابسته به ارتقای رویه‌های حکمروایی در مدیریت تأمین آب و مدیریت تولید کشاورزی است. بنا به ادبیات و تجارب موجود یکی از مهم‌ترین مؤلفه‌های ارتقای حکمروایی، زمینه‌سازی مشارکت مؤثر ذینفعان اصلی این حوزه در فرآیند سیاست‌گذاری، برنامه‌ریزی، اجرا و نظارت در سطح ملی و منطقه‌ای تا مزرعه است. سیاست‌گذاری کلان کشور از عرضه محوری آب به تقاضامحوری، سیاست‌گذاری از بالا به پایین به تلفیق الزامات و اقتضائات بومی و تلفیق با نگاه پایین به بالا و تغییر برنامه‌ریزی تأمین و مصرف آب در چارچوب مرزهای سیاسی به مرزهای طبیعی اما با ملاحظات ملی است.
در این حال دامنه‌ای از گزینه‌های سیاست‌گذاری‌ها قابل طرح و بررسی هستند (جدول 1) که می‌توان آن‌ها را بنا به هزینه فایده ملی و منطقه‌ای آن‌ها در بهرهبرداری از منابع آب پیشنهاد داد. طبیعتاً سطحی از تعادل بخشی منابع آب و تولید غذا باید در سطح ملی موردتوجه قرار گیرد. اما می‌توان با اتخاذ سیاست‌های مناسب برای افق 1404 و بنا به شرایط اقتصادی، اجتماعی و طبیعی دشت‌های کشور، میزان مصرف آب در تولید محصولات زراعی بیشتر کاهش یابد.
گزینه‌های سیاست و مدیریت: گزینه‌های مقابله با کمبود آب می‌تواند در دو محور افزایش عرضه و مدیریت تقاضا تقسیم شوند. افزایش عرضه شامل افزایش دسترسی به منابع آب معمولی، استفاده مجدد از زهاب و فاضلاب، انتقال بین حوضه¬ای، شوری¬زدایی و کنترل آلودگی است. مدیریت تقاضا به‌عنوان مجموعه‌ای از اقدامات جهت کنترل تقاضای آب، ازجمله: 1- بالا بردن بازده کلی اقتصادی مصرف آب به‌عنوان یک منبع طبیعی، 2- تخصیص مجدد درون بخشی منابع آب (تغییر الگوی کشت) و 3- تخصیص مجدد بین بخشی منابع آب (بین کشاورزی و صنایع) تعریف‌شده است. گزینه‌های مقابله با کمبود آب در بخش کشاورزی می¬باید در زنجیره‌ای از سیاست‌گذاری‌ها و اقدامات ممکنه از منبع آب تا مصرف‌کننده نهایی (کشاورز) و فراتر از آن تا مصرف‌کننده محصولات کشاورزی دیده شوند. آنچه باید در مسیر کنترل تقاضای آب کشاورزی مورد تأکید قرار گیرد این است که سیاست‌گذاری‌ها و اقدامات مربوط به افزایش عرضه آب و مدیریت تقاضای آب، از طریق چرخه هیدرولوژیکی به هم مرتبط و باید تحت یک نگاه جامع در سطح حوزه آبریز اما مرتبط با سطح استانی و ملی، طراحی، پیاده‌سازی و نظارت گردند. در گزینه‌های سیاست سمت تقاضای آب کشاورزی، هدف کلی اطمینان از عرضه معینی از آب مورد تقاضای کشت، به‌صورت بهینه در اختیار بهره‌برداران قرارگیرد تا با کمترین هدرروی آب مناسب‌ترین تولید منطقه‌ای و ملی حاصل شود. بنا به اینکه مناسب‌ترین عرصه سیاست‌گذاری منابع آب و تولید کشاورزی تلفیقی از سطوح حوضه آبریز و استانی و ملی است.
6-تقدیر و تشکر
با تشکر از کلیه خبرگان کشاورزی و آب که در کارگاه الزامات خودکفایی در محصولات راهبردی 1395/11/03 مشارکت نمودند: علی¬محمد جعفری (محقق سازمان تحقیقات کشاورزی همدان)، اسدی (کشاورز کارآفرین قزوین)، صفاییان (دبیر اجرایی صنف امور کشاورزی خراسان رضوی)، دیلمی (دبیر خانه کشاورز فارس)، طاهره شرقی (عضو هیأت علمی دانشگاه پیام نور تهران)، سلیمان پور (کشاورز نمونه و عضو بنیاد توانمندسازی گندم کاران خوزستان)، خنکال (دبیر خانه کشاورز سمنان)، شاه نظری (دبیر اجرایی صنف کشاورزی اصفهان)، طباطبایی (محقق و مدیرعامل شرکت مهندسی آب خراسان رضوی)، توکلی نیک (کشاورز نمونه و عضو خبرگان کشاورزی تهران)، سوزنچی (مدیرعامل صنف کشاورزی همدان)، موسوی (کشاورز نمونه و عضو خبرگان کشاورزی زنجان)، محمدی (کشاورز کارآفرین و مدیرعامل اتحادیه گل و گیاه کرمانشاه)، دالایی (دبیر اجرایی صنف امور کشاورزی مرکزی)، عباس سروش (دبیر اجرایی صنف امور کشاورزی مرکزی)، امانپور (معاون اسبق پژوهش و تحقیقات وزارت جهادسازندگی تهران)، مجید زارعی (مدیر اسبق تشکل‌های کشاورزی و کارشناس خبره مؤسسه پژوهش‌های برنامه‌ریزی تهران)، اسماعیل نصر اصفهانی (عضو هیأت علمی مؤسسه پژوهش‌های برنامه‌ریزی تهران)، رمضان علی ذبیحی افروز (کارشناس خبره مؤسسه پژوهش‌های برنامه‌ریزی تهران).
منابع فارسی
1. احسانی، م. و خالدی ب. (1382) «شناخت و ارتقای بهره‌وری آب کشاورزی به‌منظور تأمین امنیت آبی و غذایی کشور» یازدهمین همایش کمیته ملی آبیاری زهکشی.
2. جوان، ج. و فال سلیمان م. (1387) بحران آب و لزوم توجه به بهره‌وری آب کشاورزی در نواحی خشک مطالعه موردی؛ دشت بیرجند. جغرافیا و توسعه، 11: 115 تا 138.
3. حیدری، ن. عباسی، ف. اشرفی، ش. و سهراب، ف. (1386) «برنامه راهبردی بهبود بهره‌وری آب کشاورزی»، انتشارات مؤسسه تحقيقات فني و مهندسي كشاورزي.
4. رزگرانت، م. کای، ایکس و کلاین، اس. (1384) «آینده آب و غذا در جهان تا سال 2025، عبور از بحران» ترجمه: دهقان، ا. فتحی، هـ؛ و امیرفراهانی، ع. نشر مؤسسه پژوهش‌های برنامه‌ریزی و اقتصاد کشاورزی.
5. رفیعی، ع. (؟) «بهره‌وری آب در تولید محصولات زراعی» اداره ﮐﻞ ﻣﻄﺎﻟﻌﺎت و بررسی‌های اﻗﺘﺼﺎدی بانک کشاورزی.
6. شرقی، ط. (1394) «تحلیل آثار راهبردی انتقال آب کشاورزی به صنعت و طراحی الگویی برای ساماندهی آن در استان یزد» رساله دکتری، دانشکده اقتصاد و توسعه کشاورزی، پردیس کشاورزی و منابع طبیعی، دانشگاه تهران.
7. فرج زاده، م. و حسینی، آ.ب. (1386) تحلیل بحران آب دشت نیشابور. فصلنامه مدرس ویژه جغرافیا،238-215.
8. کمالی، غ؛ و علیزاده، ا. (1386) «نیاز آبی گیاهان در ایران» دانشگاه امام رضا (ع)- مشهد، نشر آستان قدس رضوی.
9. کشاورز، ع (1396): «کشاورزی کشور ظرفیت خودکفایی ندارد»، دهقان نیوز، 1396/09/07.
10. عباسی، ف. ناصری، ا. سهراب، ف. باغانی، ج. عباسی، ن. و اکبری، م. (1394) ارتقای بهره‌وری مصرف آب، مؤسسه تحقیقات فنی و مهندسی کشاورزی.
11. عزیزی ذهان، ع. ا. شهابى فر، م. ابراهیمى پاك، ن. ع. رضوى، ر. غالبى، س. سرایى، م. ر. تبریزى طلوعى و پیرى، ر. (1393) «ارزیابی کارایی مصرف آب گندم در ایران و جهان» اولین همایش ملی مدیریت خاك و آب در تولید گندم، 18 آذر 1393، ایران.
12. عظیمی، س.ع.ا. رکن‌الدین افتخاری، ع. نظری، ب؛ کاظم نژاد، م. (1396) «تحلیلی بر پذیرش اجتماعی معیارهای ناظر بر تأمین آب برای خودکفایی گندم تا افق 1404»، پژوهش‌های روستایی، (در دست داوری).
13. عظیمی، س.ع.ا. رکن‌الدین افتخاری، ع. هایدج، ا. نظامی پور، ق. نظری، ب؛ فرج زاده، م. کاظم نژاد، م. فهمی، ه. (1396) «برآورد تحلیلی آب موردنیاز تولید گندم در ایران»، برنامه‌ریزی و آمایش فضا، 21(2): 173-195. http://hsmsp.modares.ac.ir/article_17673.html
14. وزارت نیرو (1393) «برنامه تعادل بخشی و احیاء منابع آب زیرزمینی»، دفتر نظام‌های بهرهبرداری آب و آبفا.
منابع انگلیسی
15. Brooks, D.B. Rached, E. Saade, M. (1997) Management of Water Demand in Africa and the Middle East: Current Practices and Future Needs, International Development Research Centre (IDRC), Ottawa, Ont, Canada.
16. Bruinsma, J. 2009. The resource outlook to 2050: by how much do land, water and crop yields need to increase by 2050? Expert Meeting on How to Feed the World in 2050. FAO. Available at ftp://ftp.fao.org/docrep/fao/012/ak542e/ak542e06.pdf Accessed 10 July 2012.
17. FAO (2003) Review of World Water Resources by Country, http://www.fao.org/docrep/005/Y4473E/y4473e00.htm#Contents. 18. FAO (2012) ‘Coping With Water Scarcity - An Action Framework For Agriculture And Food Security’, FAO Water Reports 38
19. FAO (2014) The Water-Energy-Food Nexus A new approach in support of food security and sustainable agriculture, Food and Agriculture Organization of the United Nations, Rome, 2014.
20. Foxon, T. Zen Makuch, Macarena Mata and Peter Pearson (2004) ‘Towards a sustainable innovation policy – Institutional structures, stakeholder participation and mixes of policy instruments’, ‘Greening of Policies – Interlinkages and Policy Integration’, 2004 Berlin Conference on the Human Dimensions of Global Environmental Change, 3-4 December 20.
21. IWMI(2000) ‘ World Water Supply And Demand. Colombo, Sri Lanka.
22. O' Connor, M. (2006) "The Four Spheres’ framework for sustainability", Ecological Complexity 3 (2006) 285–292.OECD, (2015) ‘Principles On Water Governance’, OECD Ministerial Council Meeting, 4 June.
23. UNEP (United Nations Environment Programme), (2015) Global water withdrawal and consumption, retrived from: http://staging.unep.org/dewa/assessments/ecosystems/water/vitalwater/14.htm